De Russische kwestie: heeft de NATO door zich naar het oosten uit te breiden de beloften aan Gorbatsjov (en aan Jeltsin) geschonden? Het is een internationaal welles-nietes. Ik sluit mijn poging tot reconstructie af met een nabrander over Clinton en Jeltsin.
In de VS had de Republikein Bush de verkiezingen verloren; op 20 januari 1993 vond de inauguratie van zijn opvolger, de Democraat Clinton, plaats. De Sovjet-Unie was op 26 december 1991 ontbonden. Gorbatsjov had een dag eerder zijn ambt als president van de Sovjet-Unie neergelegd. De Sovjet-vlag op het Kremlin was gestreken en maakte plaats voor de Russische driekleur. Boris Jeltsin werd nu als Russische president de belangrijkste leider in Oost-Europa. Hij herhaalde de erkenning van de slotacte van Helsinki dat iedere staat het recht had om zelf over zijn bondgenootschappen te beslissen. Het Warschaupact stelde weinig meer voor en was op 1 juli 1991 in Praag door president Havel officieel ontbonden. Het proces van de val van de Muur tot het strijken van de Sovjet-vlag had iets meer dan twee jaren geduurd. Nergens in Europa waren de communisten nog aan de macht. Met de omwentelingen in Oost-Europa, de val van de Muur en de hereniging van Duitsland was de Koude Oorlog voorbij; het ging nu om de rafelranden die overbleven.
De internationale situatie was niet stabiel. Met het uiteenvallen van Joegoslavië begon een periode van gewapende conflicten over Slovenië, Kroatië, Bosnië en Kosovo. In het Midden-Oosten was Irak op 2 augustus 1990 Koeweit binnengevallen. De coalitie die Irak uiteindelijk terugdrong naar de eigen grenzen bestond uit 35 landen en stond onder de leiding van de VS. Ook Polen en Tsjechoslowakije leverden een bescheiden aandeel met inlichtingen, schepen en voertuigen. De strijd eindigde op 28 februari 1991. De Oost-Europese landen hadden behoefte aan een nieuw veiligheidsmechanisme. Gezien de afgelopen decennia van dominantie door de Sovjet-Unie keken zij daarvoor liever naar het Westen.
De NATO was indertijd opgericht om de Sovjets er uit te houden, de Amerikanen er in, en de Duitsers er onder. De alliantie had haar doelen bereikt: de Sovjets lagen er uit, de Amerikanen waren tot over hun oren bij Europa betrokken en de Bondsrepubliek bleef ook na de hereniging een loyaal lid. Op zichzelf was het nu denkbaar en logisch geweest om nu ook de NATO als anachronisme uit de Koude Oorlog te zien en haar op te heffen. Dit vredesdividend werd echter niet geïncasseerd: de NATO bestond, een nieuw Europees veiligheidsmechanisme moest nog helemaal worden opgebouwd, de internationale situatie was niet bemoedigend en de VS voelde er niet voor haar invloed in Europa op te geven. Met het aantreden van de regering-Clinton waren de panelen in de VS verschoven: Het State Department was nu voor het toetreden van Oost-Europese landen tot de NATO. Het Pentagon incasseerde liever een vredesdividend dan dat het nieuwe bondgenootschappelijke verplichtingen tot wederzijdse verdediging aanging.
Uit de chaos en de rafelranden van het einde van de Koude Oorlog kwam de NATO vrijwel ongeschonden en onveranderd tevoorschijn. Deze continuïteit is opvallend. In het State Department werd intern al gesproken over het toetreden van Rusland tot de NATO in 2005. Wit-Rusland, Oekraïne, en andere Oostbloklanden zouden in eerdere stadia lid worden. Voor Jeltsin waren deze continuïteit en uitbreiding echter allerminst vanzelfsprekend. Dat bleek in de jaren 1993-1995. Er kwam een tweede ronde van Russische zorgen en Amerikaanse geruststellingen.
Op 15 september 1993 schreef Jeltsin een dear Bill-brief aan Clinton. Hij beaamde het recht van elke staat om zijn eigen bondgenootschappen te kiezen maar vermocht niet in te zien waarom de discussie over de toekomst van de NATO alleen in kwantitatieve zin werd gevoerd door het uitbreiden van de organisatie met nieuwe lidstaten. Jeltsin sprak zijn voorkeur uit voor een Pan-Europees veiligheidssysteem. De beperkende bepalingen in het verdrag van 1990 over het niet legeren van NATO-troepen op het grondgebied van de voormalige DDR sloten volgens Jeltsin een verdere uitbreiding van de NATO naar het oosten uit: het ging tegen de geest van het verdrag in.
Vlak voordat de nieuwe Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Christopher een bezoek aan Moskou zou brengen, stuurde de Amerikaanse zaakgelastigde in Moskou op 20 oktober een telegram naar Washington: een uitbreiding van de NATO naar het oosten zou zenuwpijn in Moskou veroorzaken. De uitbreiding zou worden uitgelegd alsof deze alleen tegen Rusland gericht was: een nieuwe vorm van containment. De deur naar Rusland moest openblijven. Een te snelle beslissing zou leiden tot een nieuwe tweedeling van Europa met Rusland aan de verkeerde kant van de scheidslijn.
Op 20 en 21 oktober vergaderden de ministers van defensie van de NATO-landen in Travemünde. De Amerikanen presenteerden daar een programma Partnership for Peace (PfP). Dit nieuwe programma had als doel het wekken van vertrouwen tussen de lidstaten van de NATO en de Oost-Europese landen, inclusief Rusland. Het PfP was een door de Amerikanen bedacht compromis dat tegemoet wilde komen aan de veiligheidsbelangen van de Oost-Europese landen zonder een nieuwe scheidslijn te trekken door Europa, honderden kilometers ten oosten van het vroegere IJzeren Gordijn. Clinton noemde het nieuwe programma een spoor dat zou leiden tot het lidmaatschap van de NATO. Daarmee had PfP veel weg van een vierkante cirkel: tegemoet komen aan het Russische verlangen om niet buitengesloten te worden én aan de wens van Oost-Europese landen om, liefst met achterlating van Rusland, lid te worden van de NATO.
Christopher bracht zijn bezoek aan Jeltsin op 20 oktober. Hij zei tegen Jeltsin dat diens brief precies op het goede moment was gekomen en een doorslaggevende rol had gespeeld bij Clintons overwegingen. Christopher legde aan Jeltsin het PfP voor, niet als opstapje voor een NATO-lidmaatschap maar als alternatief ervoor. Er zou geen sprake zijn van lidmaatschap van sommige staten, maar van een partnerschap van alle staten. Een lidmaatschap zou hooguit iets voor de langere termijn kunnen zijn. Het PfP zou zelfs geen geassocieerd lidmaatschap kennen en alle landen zouden gelijkwaardig behandeld worden. Jeltsin reageerde zeer positief op het plan en gebruikte woorden als “briljant” en “geniaal”. Christopher zei later dat Jeltsin zich niet kon concentreren vanwege zijn drankgebruik. Dat blijkt echter niet uit het gespreksverslag; Jeltsin stelde juist heldere en preciserende vragen.
In een ontmoeting met de leiders van de Visegrad-landen (Polen, Hongarije en Tsjechoslowakije) bleek Clinton dat zij beslist niet tevreden waren met het PfP plan. Clinton moest met méér over de brug komen: zij pleitten voor veiligheidsgaranties en het lidmaatschap van de NATO. Op 12 januari 1994 gaf Clinton na afloop van deze ontmoeting in Praag een persconferentie: PfP was geen lidmaatschap van de NATO maar ook geen permanente wachtkamer. PfP zou de hele dialoog binnen de NATO veranderen, zodat de vraag niet meer zou zijn òf de NATO wel nieuwe lidstaten zou toelaten, maar wanneer en hoe zij dat zou doen. Tijdens zijn daarop volgende bezoek aan Jeltsin zei Clinton dat het nu helemaal om het PfP ging. En op 27 september, tijdens een ontmoeting met Jeltsin in het Witte Huis, verzekerde hij dat het ging om inclusief denken. Er was nog geen direct tijdpad en het ging om Europese veiligheid, eenheid en integratie.
In de herfst van 1994 kwamen de Russen er achter dat binnen de Amerikaanse regering gesproken werd over het bespoedigen van gesprekken over toetreding van nieuwe lidstaten tot de NATO. De organisatie zou gaan studeren op het hoe en het waarom van nieuwe leden. Jeltsin reageerde op 6 december met een nieuwe dear Bill-brief waar geen woord Frans bij was. De CSCE moest niet alleen maar kosmetisch opgetuigd worden. Jeltsin verwoordde zijn moeite met een uitbreiding van de NATO; het opschuiven van het tijdpad van toetredingsgesprekken zou door Rusland worden opgevat als een nieuwe tweedeling in Europa. Op 1 december weigerde de Russische minister van buitenlandse zaken zijn handtekening onder het PfP te zetten. En op de top van de CSCE in Boedapest op 5 december viel Jeltsin Clinton hard aan. Hij waarschuwde tegen een koude vrede en het zaaien van wantrouwen. De bestemming van de continenten en van de wereld mocht niet slechts vanuit één hoofdstad, Washington, geregeld worden. De Amerikanen waren verrast en zetten vicepresident Al Gore, die op een andere missie in Moskou was, in om de schade zo mogelijk te repareren. De Russen hadden hun conclusie getrokken: de integratie in Europa werd opgeofferd aan de uitbreiding van de NATO. De Amerikanen verzekerden dat er geen snelle uitbreiding plaats zou vinden, dat er een geleidelijk proces zou zijn en dat de kwestie over de verkiezingen in Rusland heen getild zou worden.
Het Russische parlement hield op 18 april 1994 een hearing over de relaties tussen de VS en Rusland. De conclusie was dat de VS in haar beleid ten opzichte van de post-Sovjet-staten haar beleden prioriteit voor democratie en mensenrechten opofferde aan haar geopolitieke belangen. Maar wat Rusland ook inbracht, de koers van de VS was dodelijk duidelijk: de vraag òf de NATO zou worden uitgebreid stond niet meer op de agenda. Het ging nu alleen nog maar over het wanneer en het hoe. Het not one inch eastward was vergeten.
In mei 1995 kwam Clinton naar Moskou om de vijftigste verjaardag van de overwinning op Hitler te vieren. Jeltsin herhaalde zijn bezwaren tegen de uitbreiding van de NATO en sprak over een vernedering voor Rusland. Er waren nieuwe pan-Europese veiligheidsstructuren nodig in plaats van het optuigen van de oude. Voor hem zou instemmen met de uitbreiding van de NATO neerkomen op het plegen van verraad aan het Russische volk. Clinton bleef bij een geleidelijke uitbreiding van de NATO. Het Westen zou het proces niet versnellen maar ook niet vertragen; Russische verzoeken tot dat laatste zouden zinloos zijn. Clinton hield Jeltsin het beloofde land voor: de mogelijkheid om lid van de G-7 te worden en een speciale band van Rusland met de NATO. Maar Rusland zou dan wel door de deur moeten wandelen die het Westen open deed: you have to walk through the door that we open for you. Beide leiders kwamen overeen om de uitbreiding van de NATO niet alleen over de Russische, maar ook over de Amerikaanse presidentsverkiezingen in 1996 heen te tillen. Voor de tweede keer een jaar uitstel, maar geen afstel. De Amerikanen hadden op aandrang van de Oost-Europese landen en onder druk gezet door hun eigen electoraat de teerling geworpen. Rusland kon gezien de krachtsverhoudingen niet anders dan zich hier in arren moede bij neer te leggen en zich met tegenzin alsnog bij het PfP aan te sluiten.
In 1999 werden Tsjechië, Hongarije en Polen als eersten van de vroegere landen van het Warschaupact lid van de NATO. In 2004 volgden Estland, Letland, Litouwen, Roemenië, Slowakije en Slovenië. De Baltische staten waren vroegere republieken van de Sovjet-Unie. De grens rukte dus op. In 2009 volgden Albanië en Kroatië, en als laatste volgde de toetreding van Montenegro in 2017. De uitbreiding van de NATO in oostelijke richting was van de éne centimeter waar minister Baker drie maal krachtig ontkennend over gesproken had doorgegaan over een afstand van vele honderden kilometers. De VS dicteerde als zelf verklaarde overwinnaar van de Koude Oorlog de voorwaarden voor een nieuwe orde in Europa. Rusland had zich bij deze Amerikaanse welwillendheid neer te leggen: wandelen door de deur die het Westen opende.
Gorbatsjov en Jeltsin hadden niet meer de macht om zich daartegen te verzetten. Tegen wil en dank moesten zij de vernedering ondergaan van het accepteren van de rol van junior partner. Van de droom van een wereldrevolutie, die eens de Sovjet-Unie begeesterde, was niets meer over. Voor Rusland was slechts een door het oprukken van de NATO naar het oosten beperkte regionale rol overgebleven. Tijdens de Koude Oorlog was het Duitse revanchisme in Europa onderdrukt. Maar nu zat er in Rusland een revanchistische revival aan te komen.
De gang van zaken rond de uitbreiding van de NATO naar het oosten, ondanks de afgegeven garanties en verzekeringen, maakten deze revival bijna onvermijdelijk. De protesten van Gorbatsjov en Jeltsin waren consistenter dan de houding van het Westen. Dat is niet maar een constatering achteraf; er is, zo blijkt uit de stukken, toentertijd door analisten al voor een revival gewaarschuwd.
Daarmee is mijn verhaal over de Koude Oorlog eigenlijk afgelopen. Wat nog komt, is een slotbeschouwing in zes bijdragen over de vele mythen van toen, die nog steeds de ronde doen. Mythen zijn hardnekkiger dan de waarheid…
Diederik denkt dwars 