Het ontstaan van de Russische kwestie

Het oplossen van de Duitse kwestie heeft geleid tot het ontstaan van de Russische kwestie. Heeft het Westen in 1990 en daarna toezeggingen aan de Sovjet-Unie (en later aan Rusland) gedaan dat een verdere uitbreiding van de NATO naar het Oosten ondenkbaar was? Het antwoord op die vraag is heftig omstreden. De huidige Russische regering is zeer verontwaardigd over het oprukken van het NATO-gebied naar het oosten, waardoor Sint Petersburg nog geen honderd mijlen van dat gebied verwijderd is. Zij rechtvaardigt haar ingrijpen in Georgië en Oekraïne – toen daar over het lidmaatschap van de NATO werd gediscussieerd – met het argument dat het Westen zijn toezeggingen en garanties niet is nagekomen. Het huidige Rusland heeft er belang bij om de feitelijkheid van de toezeggingen te onderstrepen. Het Westen heeft er belang bij om het bestaan van die toezeggingen te ontkennen en deze als mythe weg te zetten. Beide partijen beschuldigen elkaar van politiek gebruik van het geheugen (memory politics). De verklaringen van ooggetuigen zijn daarbij niet altijd bruikbaar: zij hebben de neiging om hun eigen rol in een zo gunstig mogelijk daglicht te stellen.

Ik kreeg op Twitter de tip van @Verwoerd3Bert om vooral niet aan de beschrijving van de kwestie te beginnen; dat had @hubertsmeets immers al gedaan en het was overbodige moeite om die analyse te verbeteren. Nu gebruiken Smeets en ik voor het grootste deel dezelfde gegevens, maar ik kom tot een iets andere conclusie: volgens mij heeft het Westen wel degelijk iets méér gedaan dan “indruk te wekken” dat men bereid was het werkgebied van de NATO te begrenzen.

Een “bonnetje” van de toezeggingen is niet te vinden. Wie op zoek is naar een op schrift gestelde en van handtekeningen voorziene geschreven overeenkomst zwart op wit zoekt tevergeefs. Had Gorbatsjov op een schriftelijke overeenkomst moeten aandringen en heeft hij als onderhandelaar gefaald? Gorbatsjov kwam echter uit een politieke en culturele context waarin het gesproken woord van een leider geldigheid bezat. In het diplomatieke verkeer zijn ook informele toezeggingen heel normaal. Mondelinge afspraken zijn geldig; de rakettencrisis op Cuba is bijvoorbeeld ook met mondelinge afspraken via geheime kanalen opgelost.

Het Amerikaanse State Department vond de kwestie belangrijk genoeg om in februari 1996 een memo te sturen naar alle Europese diplomatieke vertegenwoordigingen van de VS met een krachtige ontkenning dat er beloften waren gedaan om de NATO niet verder naar het oosten uit te breiden. De NATO zelf kwam in april 2014 met een Fact Sheet van dezelfde strekking. De argumentatie van beide documenten is zwak. Het document van het State Department besteedt geen aandacht aan de in Moskou door de VS-minister van buitenlandse zaken Baker in februari 1990 gedane toezeggingen. Het Fact Sheet noemt de toezeggingen wel, maar stelt dat de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken zijn boekje te buiten ging en niet namens de NATO kon spreken (alsof Baker eerst toestemming in bijvoorbeeld Luxemburg had moeten halen!). Het National Security Archive kwam kort geleden met twee bundels van vroeger geheime documenten en gespreksverslagen: de Briefing Books 613 en 621). Aan de hand daarvan valt wel degelijk een heel spoor van westelijke verzekeringen, garanties en geruststellingen te reconstrueren; niet alleen aan Gorbatsjov, maar ook aan Jeltsin.

Op 31 januari 1990 hield de Duitse minister van buitenlandse zaken Hans Dietrich Genscher (FDP) een redevoering voor de Evangelische Akademie in Tutzing. Met deze toespraak over de Duitse eenwording wilde hij zijn FDP ook op de kaart zetten en het speelveld niet alleen aan coalitiepartner CDU overlaten. Genscher verklaarde dat de veiligheidsbelangen van de Sovjet-Unie niet mochten worden aangetast. De NATO moest daarom haar gebied niet verder naar het oosten uitbreiden. Hij bedoelde hiermee twee zaken: in een toekomstig verenigd Duitsland zou het vroegere grondgebied van de DDR buiten de militaire structuren van de NATO moeten blijven, èn een verder uitbreiden van de NATO naar de voormalige landen van het Oostblok was uitgesloten. Het is van belang dit onderscheid tussen een “smalle” (alleen het gebied van de voormalige DDR) en een “brede” uitbreiding van de NATO met de landen van het voormalige Oostblok in de gaten te houden.

Met zijn woorden stak Genscher Moskou de olijftak toe. De NATO en het Warschaupact zouden volgens hem moeten uitgroeien tot elementen van één coöperatieve Europese veiligheidsstructuur. Genscher maakte geen melding van de Amerikaanse strijdkrachten en hun kernwapens op het gebied van de Bondsrepubliek. Hij had zijn toespraak ook niet van te voren met Kohl afgestemd. Genscher verzette zich met zijn toespraak tegen de wens van de CDU dat in een verenigd Duitsland ook het Oost-Duitse grondgebied onder de NATO moest vallen. Defensiedeskundigen in de VS en in Duitsland vroegen zich af of Genschers oplossing wel werkbaar zou zijn: een verenigd Duitsland onder de beschermende paraplu van de NATO terwijl 1/3 van dit Duitse grondgebied buiten de NATO viel. Hoe kon Duitsland in geval van nood met een dergelijke constructie verdedigd worden? Probeerde Genscher misschien slimmer te zijn dan goed voor hem (en voor Duitsland) was?

Genscher won in een onderhoud met de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Baker niet alleen steun voor zijn opvatting dat de twee Duitse staten bij de onderhandelingen met de vier grootmachten leidend zouden zijn (niet 4+2 maar 2+4); hij kreeg Baker ook mee voor het principe dat de NATO haar werkterrein niet naar het oosten moest uitbreiden. Genscher en Baker bedoelden daarmee niet slechts het oosten van Duitsland, maar Oost-Europa in het algemeen. Dat bleek ook uit het bezoek dat de Britse minister van buitenlandse zaken Hurd op 6 februari aan Genscher bracht: de Sovjets moesten volgens Genscher de verzekering hebben dat Polen, als het uit het Warschaupact zou stappen, niet de volgende dag lid van de NATO zou worden. Er zou geen Kiekeboe-effect moeten optreden. Genscher (en Baker) dachten niet in een smal model dat zich tot het Duitse grondgebied beperkte.

Op 9 februari ging Baker achtereenvolgens bij de Sovjet-minister van buitenlandse zaken Shevarnadze en bij Gorbatsjov op bezoek. Tegen Shevarnadze zei Baker dat een neutraal Duitsland het risico met zich meebracht dat het land kernwapens zou kunnen gaan willen ontwikkelen, net als Engeland en Frankrijk. Een neutraal Duitsland zou dominant in Europa worden. Als een verenigd Duitsland in de NATO verankerd zou zijn en als de NATO een meer politieke dan militaire organisatie zou worden, bestond dit nucleaire scenario niet. Een NATO-lidmaatschap van een verenigd Duitsland was te verenigen met de veiligheidsbelangen van de Sovjet-Unie als er ijzersterke garanties werden gegeven, ook ter geruststelling van Duitslands oostelijke buurlanden, dat de NATO zich niet in oostelijke richting zou uitbreiden. In het daarop volgende gesprek met Gorbatsjov stelde Baker dat de VS er niet op uit was om eenzijdige voordelen te behalen. Maar liefst drie keer gaf hij de verzekering dat de NATO geen centimeter naar het Oosten zou opschuiven: not one inch eastward. Baker was daarbij beslist niet met een eenmansactie bezig. Gates, vroeger topman van de CIA en nu plaatsvervangend adviseur voor nationale veiligheid, bracht tegelijkertijd dezelfde boodschap over aan Kryuchkov, topman van de KGB.

Gorbatsjov committeerde zich niet, stelde dat hij tegen een uitbreiding van de NATO was en dat de kwestie verder in studie moest worden genomen. Omdat Gorbatsjov en Shevarnadze zich niet hoefden te verantwoorden voor een parlementaire oppositie waren zij niet genoodzaakt om hun ideeën meteen scherp te stellen. Een Europa zonder NATO of Warschaupact konden zij zich nog niet voorstellen; er zou zoiets als een confederatie van Europese staten moeten komen en Duitsland zou als neutraal land van deze confederatie deel moeten uitmaken. Zij dachten nog de tijd te hebben. In werkelijkheid konden de Duitse hereniging en de NATO niet zo lang wachten. Dat proces begon zichzelf immers te versnellen.

Baker bracht schriftelijk verslag uit aan Kohl, die de volgende dag bij Gorbatsjov op bezoek zou komen. Kohl en Baker hebben elkaar toen niet ontmoet; zij wilden de indruk vermijden onder één hoedje te spelen tegen de Sovjet-Unie. Kort voor zijn bezoek had Kohl het bericht laten lekken dat de DDR op de rand van het staatsbankroet verkeerde. Er waren op korte termijn drastische maatregelen nodig. Kohl zei tegen Gorbatsjov dat de NATO zich niet naar het oosten moest uitbreiden en dat hij oog had voor de veiligheidsbelangen van de Sovjet-Unie. Gorbatsjov hield de lijn vast die hij bij de Oost-Europese landen ook gehanteerd had: iedere staat had het recht om de door de bevolking gewenste staatsinrichting vast te stellen, en elke staat had ook het recht om zelf te beslissen van welke allianties hij deel wenste uit te maken. De Duitsers moesten zelf beslissen over hun eenwording. Kohl maakte duidelijk dat de Sovjet-Unie kon blijven rekenen op Duitse financiële en economische hulp. Het verenigde Duitsland zou de financiële verplichtingen van de DDR aan de Sovjet-Unie overnemen. Kohl had zijn buit binnen, vervroegde zijn voor de volgende dag aangekondigde persconferentie naar de avond van 10 februari en deelde de uitkomst voor Duitsland van het gesprek mee: in principe was de eenwording van Duitsland voor de Sovjet-Unie aanvaardbaar; een en ander kon in de onderhandelingen van de 2+4 verder worden uitgewerkt.

Er was geen schriftelijk vastgelegde overeenkomst bereikt. Baker en Kohl hadden echter wel degelijk op het hoogste niveau toezeggingen gedaan en daarmee bijgedragen aan een sfeer van bereidheid tot het doen van concessies en het bereiken van een compromis. Gorbatsjov verkeerde in de mening dat hij nog de tijd had om vorm te geven aan een nieuwe veiligheidsstructuur, maar juist door zijn toezegging over de Duitse eenheid was er grote haast bij de vraag wat er met Duitsland en met de NATO gebeuren moest. Er was geen formeel vastgelegde deal, maar er was wel binnen twee weken een beslissende stap gezet. De discussie ging zich versmallen tot het NATO-lidmaatschap van Duitsland; het perspectief van een bredere uitbreiding van de NATO naar de voormalige Oostbloklanden verschoof – voorlopig – naar de achtergrond.