Camp David

Sadat en Begin(Egypte en Israël) leken er in hun onderlinge onderhandelingen niet uit te zullen komen. Carter deed toen een stoutmoedige zet: hij nodigde beide leiders uit voor een besloten topoverleg in het afgelegen presidentiële buitenverblijf Camp David. Deze top vond plaats van 5-17 september 1978. Carter nam een groot risico. Hij maakte het prestige van zijn presidentschap afhankelijk van twee regeringsleiders die elkaar slecht lagen: de grote lijnen van Sadat rijmden niet op de zucht naar detaillering van Begin. Omdat de Sovjet-Unie buiten spel stond, zou Carter de eventuele blamage bij het mislukken van de top alleen moeten dragen. Het was koorddansen zonder vangnet. En wie te vroeg een dossier tot Chefsache maakt, wekt verwachtingen van een blijvende betrokkenheid op het hoogste niveau. Afschalen naar het niveau van speciale gezanten met presidentieel mandaat kan dan haast niet meer. Maar voor deze blijvende betrokkenheid moest Carter wel over twee jaren de verkiezingen winnen.

Voor Carter en minister van buitenlandse zaken Vance waren het intensieve dagen. Toen in trilaterale gesprekken geen voortgang geboekt werd, overlegden de Amerikanen afzonderlijk met beide delegaties en brachten zij standpunten en boodschappen over. Nog nooit was er een dermate intense Amerikaanse betrokkenheid geweest bij een kwestie die geen acute crisis was (maar die het in de perceptie van die tijd wel elk moment kon worden). Sadat was bij de onderhandelingen meer bereid om risico’s te nemen dan Begin. Carter zette Sadat onder zware druk. Hij merkte dat de problemen van de nederzettingen op de West Bank en van Oost-Jeruzalem voorlopig onoplosbaar waren en concentreerde zich op de teruggave van de Sinaï. De top resulteerde in twee kaderdocumenten: een over een vredesverdrag en een over de Palestijnse kwestie. Egypte zou Israël erkennen, de Sinaï zou worden teruggegeven, en Israël zou gedurende een overgangsperiode geen nieuwe nederzettingen op de West Bank bouwen. De Israëlische nederzettingen in de Sinaï moesten ontmanteld worden. De VN verklaarde zich tegen deze uitkomst.

Het had nog heel wat voeten in de aarde en het kostte Carter nog veel reizen en overredingskracht voordat op 26 maart 1979 het vredesverdrag tussen Israël en Egypte werd ondertekend. Israël en Egypte kregen toezeggingen van Amerikaanse hulp op economisch en militair gebied. Israël kreeg een Amerikaanse oliegarantie voor het geval dat Egypte de aanvoer door de vaarwegen weer zou blokkeren. Carter en Sadat hadden gehoopt het gematigde Jordanië mee te krijgen. Zij onderschatten het gevaar voor Jordanië dat (anders dan Egypte) rechtstreekse landgrenzen met andere Arabische landen had. Jordanië was buiten het onderhandelingsproces gelaten en hield nu afstand tot het proces. Daarom was het niet meer mogelijk om nadere afspraken te maken over de rechten van de Palestijnen en een homeland. De Arabische landen waren woedend en schorsten Egypte als lid van de Arabische Liga.

Het vredesakkoord was de voornaamste prestatie van Carter als president. Internationaal gezien leverde het echter niet veel resultaat op. Zeker: het was mogelijk gebleken om met Israël te onderhandelen en het als staat te erkennen. Maar Sadat werd op 6 oktober 1981 vermoord. De relatie van Israël met Egypte kwam niet verder dan “koude vrede”. Alle uitspraken over de rechten van de Palestijnen bleken dode letters te zijn. Het nederzettingenbeleid dat feitelijk neerkwam op annexatie van bezet gebied werd gewoon voortgezet. Israël hoefde zich over de veiligheid van de zuidelijke grenzen geen zorgen meer te maken. Als reactie op aanvallen van de PLO vanuit het zuiden van Libanon begon Israël op 6 juni 1982 een invasie in dat land. Het bleek een wespennest te zijn. De protesten in Israël tegen de oorlog en de oplopende aantallen slachtoffers noodzaakten Begin om in augustus 1983 ontslag te nemen.

Nu het bewind van de sjah in Iran begon te wankelen, had de VS de steun van de gematigde Arabische landen in de regio hard nodig. Niet alleen Egypte kreeg voortaan wapenleveranties van de VS, maar ook Saoedi-Arabië. Ford had de levering van vliegtuigen aan Saoedi-Arabië beloofd en de zaak kon eigenlijk niet langer worden uitgesteld. Israël kreeg zelfs iets minder geleverd aan wapens dan waarom het had gevraagd. De Israël-lobby probeerde met een intensieve campagne de wapenleveranties aan Saoedi-Arabië tegen te houden maar slaagde niet in haar opzet. Een neveneffect was dat de onderlinge verdeeldheid onder Joodse Amerikanen over het nederzettingenbeleid afnam. De gelederen werden gesloten. Ook deze kwestie kostte Carter politiek kapitaal. Een alomvattende vredesregeling leek verder weg dan ooit. Een dergelijke regeling was nodig om de mogelijkheid van een vijfde oorlog tussen de buurstaten en Israël uit te sluiten.

Camp David leverde Carter geen politieke winst op. Het verkiezingsjaar 1980 naderde en Carter had noch de tijd, noch het politieke kapitaal om Israël tot verdere concessies te dwingen. Het beperkte succes van Camp David was niet voldoende om de twijfel bij de Joodse kiezers over Carter weg te nemen. Door twee bedrijfsongevallen werden de moeilijkheden zelfs groter. In juli 1979 bleek VN-ambassadeur Young achter de schermen overleg gevoerd te hebben met de Palestijnse waarnemer bij de VN. Carter vond dat men van een molshoop een berg maakte maar bewilligde toch in de ontslagaanvraag van Young. In maart 1980 gebeurde bij de VN een nieuw bedrijfsongeval: de VS stemde per ongeluk voor een resolutie tegen nieuwe nederzettingen, terwijl het de bedoeling was geweest om zich van stemming te onthouden. Veel Joodse kiezers gaven Carter niet langer het voordeel van de twijfel en begonnen zijn Democratische rivaal Edward Kennedy te steunen. Carter deed op zijn beurt geen concessies meer aan Joodse gevoeligheden: bij zijn pogingen om vrede te bereiken had hij nu eenmaal de steun van de gematigde Arabische landen nodig. Bij de presidentsverkiezingen, die hij verloor, kreeg Carter minder dan de helft van de stemmen van het Joodse electoraat.

Men moet Carter toegeven dat hij op een beslissend ogenblik de moed had om de daad van Camp David bij het woord over mensenrechten te voegen, ook als het om de rechten van de Palestijnen ging. De volkswijsheid zegt dat een half ei beter is dan een lege dop: geen alomvattende vredesregeling, maar een akkoord tussen Egypte en Israël. Op Carters manier van aanpak is zeker kritiek mogelijk. Misschien kwam hij te vroeg met zijn pleidooi voor het erkennen van de rechten van de Palestijnen. Het is echter niet billijk om met Lazarowitz (Ethnic Influence and American Foreign Policy, Sjofar, herfst 2010) het mislukken van zijn strategie helemaal toe te schrijven aan Carters onwil om naar de Israël-lobby te luisteren en aan zijn onvermogen om met Amerikaanse Joden en hun leiders om te gaan. Het is ook mogelijk om te spreken van een onvermogen of onwil van de Israël-lobby om voldoende onderscheid te maken tussen het belang van Israël en het (bredere) belang van de VS op het wereldtoneel.

Carter zou ook met andere spanningsvelden te maken krijgen: de Hoorn van Afrika, Iran, en Afghanistan. Er valt nog genoeg te schrijven. Zie de volgende bijdragen.